增强信心 共克时艰 转型升级 振兴民族奶业

——在中国奶业协会五届四次理事会上的讲话

中国奶业协会理事长 刘成果

（2009年5月30日）

各位代表，同志们：

    今天，中国奶业协会2009年会在杭州召开，这是在奶业发展处于关键时期召开的一次非常重要的会议。众所周知，2008年9月到现在，中国奶业经历了最严峻的考验，“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”使中国奶业陷入了巨大的危机，国际金融危机又使我国奶业雪上加霜。在这种内忧外患的形势下，中国奶业该如何发展？关键是要增强信心，共克时艰，转“危”为“机”，转型升级，振兴民族奶业。这正是本次年会的主题。下面我就这个主题讲几点意见。

    一、“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”对我国奶业造成重大冲击，值得深刻反思

    （一）“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”使我国奶业陷入危机

根据《国务院办公厅文件关于进一步做好婴幼儿奶粉事件处置工作的通知》（国办发明电〔2008〕36号），“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”被确定为国家重大食品安全事件，国家有关部门对“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”涉案人员进行了严肃处理，有些人被追究了刑事责任，还有些人接受了党纪政纪处分。该事件不但危害了婴幼儿健康和生命安全，而且对我国奶业造成了重大伤害，使之陷入危机，影响非常恶劣。主要表现在以下几个方面：

一是严重挫伤了消费信心，损害了行业和国家的形象。据有关机构调查，“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”曝光之后，消费者信心严重受挫，国产各类奶制品消费者停止或减少购买的占四到六成，购买国外品牌奶粉急剧增加，事件5周后，进口品牌市场占有率由70.6%增加到86.8%，国产品牌由29.4%下降到13.2%；成人奶粉、液态奶、冰淇淋事件后5周，销量分别恢复到事件前销量的41%、64%和21%。民族品牌信誉受到伤害，40多个国家（地区）禁止进口我国的乳制品。

    二是乳品企业产品积压，资金周转不开。市场的低迷，使乳品企业产品出现大量积压，乳制品行业面临十分严峻的形势。第一，企业开工不足，产销率低水平徘徊。事件发生2个多月后，据对全国631家乳品企业的统计，企业停产面仍达 18%。到11月20日，全国奶粉平均产销率为75%，伊利、蒙牛、圣元等受影响较大的企业产销率一直徘徊在30%～50%，开工率仅为60％。第二，企业亏损严重，资金十分紧张。由于销售大幅下滑，加之大量资金用于退货和赔偿，部分企业出现严重资金困难。2008年9月、10月2个月，伊利、蒙牛、雅仕利、山西古城分别亏损9.5亿元、6.5亿元、2.4亿元和0.5亿元；截至2008年11月，伊利、蒙牛压库产品占用资金分别为50亿元和40亿元。第三，进口奶粉急剧增加，对国内市场冲击日益加剧。据中国海关统计，2008年10月全国进口量比8月猛增了60%多。2009年一季度全国共进口奶粉6.6万吨，进口金额1.8亿美元，平均单价2675美元/吨，进口数量同比和环比分别增长83%和60%，具体月份情况为：2009年1月份奶粉进口量为2.25万吨，同比增加99.12%， 2月份奶粉进口量为1.9万吨，同比增加104.3%，3月份奶粉进口量为2.45万吨，同比增加142.57%。而国产奶粉出现大量积压，目前，国产奶粉企业库存已达30万吨（正常库存约8万吨）。

三是奶牛主产区普遍出现倒奶现象，养牛效益下降。由于乳制品市场萎缩，加工企业困难，奶农卖奶难，出现了解放以来最严重的倒奶现象。2008年9月11～21日，“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”发生的10天内，全国共倒掉原料奶8万吨，相当于倒掉全国1天的原料奶产量。9月14～16日，河北省全省就损失原料奶5936吨，除少量以200元一吨贱卖外，绝大多数都被奶农忍痛无奈地倒掉。内蒙古呼和浩特市2009年4月初时每天仍然倒奶100吨左右；2009年1～3月，土左旗共倒奶2000吨。新疆乌鲁木齐市2009年2月上旬连续多日每天倒奶60吨左右。

由于卖奶难，原料奶收购价格下降，奶牛效益下滑。据行业监测，截至2009年3月11日，散养户的原料奶收购价格在0.80～1.20元/千克之间，已经大大低于养殖成本，目前绝大部分散养户亏损，处于无力经营、即将退出奶牛养殖领域的境地。如河北、新疆、宁夏、内蒙古等地区，由于散养户较多，从业人员退出比率约为15%～20%。养殖小区原料奶的平均收购价格为2.40元/千克，扣除管理费，养殖小区的奶农拿到的价格为2.10元/千克，与饲养成本持平或略低于成本，基本上是保本经营或微亏，如果牛群结构不合理或产量低，则会处于亏损状态，而且经常被拒收。

由于养牛利润下降，养牛不挣钱，许多地方养殖场（户）出现了卖牛杀牛的现象，特别是散养户，奶牛存栏数迅速下降。2008年9月，河北丰润地区奶牛存栏约7万头，现在仅剩5万多头。减少的奶牛主要来自散养户，约占散养奶牛总存栏的50%（以泌乳牛为主），其中80%被卖给屠宰厂，余下的20%被外地牧场买走。内蒙古目前每天屠宰非正常淘汰奶牛200多头。全国最大的奶牛养殖县黑龙江省双城县奶牛数量下滑严重，已杀牛或卖牛5000多头。新疆伊梨河谷2009年以来平均每天屠宰非正常淘汰奶牛约40头；哈密地区2006年引进3000头纯种荷斯坦奶牛，目前仅余1524头。

（二）“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”引发的反思
    马克思说过，反思是人类的高贵品格。“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”对奶业所带来的危机值得我们深刻反思，引以为戒，把坏事变成好事。我国奶业还是一个新兴的产业，虽然发展很快，但是长效机制未建立起来，在快速发展过程中积累了一些深层次的问题没有解决。

1、乳品质量安全意识不强，难以适应奶业健康发展的要求。乳品质量安全是奶业发展的生命线，但有的单位和个人对乳品质量安全的重要意义认识不足，不能把保证乳品质量安全作为自己的天职；有的单位和个人对乳品质量安全必须进行生产全过程控制认识不足，缺乏奶业产加销一体化经营的理念；还有的单位和个人对乳品质量安全工作的艰巨性和长期性认识不足，缺乏持之以恒。在奶业快速发展过程中，存在只求数量，忽视质量的倾向，这是诱发乳制品质量安全事件的思想根源。

2、对生鲜乳及乳制品质量监管存在严重缺失。一是法规和标准体系不健全。奶业是一个惠及到13亿人口的重要产业，但是事件之前，没有一部专门的奶业法规，依法管理滞后，不利于规范从业人员的行为和严格执法。奶业标准体系不完善，有的标准不全，有的标准漏项、指标落后，甚至错误，有的强制性标准不落实。生鲜牛乳收购标准是国家强制性标准，上连奶牛养殖，下连乳品加工，突出了原料奶的质量，是一个核心标准，因为指标落后，长期以来得不到及时修改，影响了对原料奶质量的监管。二是奶站监管缺失。我国奶业按环节管理，政出多门，缺乏统一协调管理，环节之间分段管理，其中的过渡环节容易产生“真空”，奶站是牛奶生产和乳品加工之间的过渡环节，上连奶农，下连乳品企业，没有部门分管，经营奶站没有准入条件，处于“无政府”状态。有的奶站成为造假的窝点，出现奶站监管缺失。三是监管制度不健全。在原料奶市场，对原料奶收购旺季时降低标准收购原料奶，淡季时压级压价限收原料奶监管不力，造成原料奶市场混乱；对乳品加工厂有些产品实行免检，使之逃脱了质量监管；对乳品终端市场的无序竞争、恶性竞争监管不力，造成乳品市场混乱，使乳和乳制品全过程的质量控制存在漏洞，使贪图利益的不法分子有机可乘。

3、奶牛养殖方式落后。我国奶牛养殖规模小且分散，以农户分散饲养为主，70%以上的奶牛饲养规模不足20头，长期以来，“小”、“散”、“低”的局面没有得到根本扭转。农户饲养管理粗放，人畜混杂，优质饲草饲料供给不足，饲喂方式落后，不少地方还采取手工挤奶方式，对奶牛用药混乱；对奶农培训根不上，生产水平低，营养和卫生指标难以达到标准，留下了酿成食品安全事件的隐患。

4、乳品企业发展过快。近年来，乳品企业数量急剧增长，全国乳品企业已达1600多家，年加工能力达到近6000万吨，大大超过奶类产量，加工能力严重过剩，企业开工率只有60%左右。乳制品生产过于集中，2008年前10位乳品企业的销售收入占总销售收入的40.04%。乳品企业多分布在北方，一地多厂、重复建设的情况比较严重，布局不合理，争抢奶源，乳制品结构不合理，产品趋同。忽视发展自己的原料奶基地，原料奶质量难以保证，成为酿成食品安全事件的重要原因。

5、利益联结不紧密。目前，我国大部分奶牛由奶农饲养，奶农与乳品企业之间没有共同的利益联结，致使牛奶生产和乳品加工形成“两层皮”，奶农和乳品企业互相算计，造成奶业发展不协调，不稳定，原料奶质量得不到保证。乳品企业降低标准收购原料奶时奶农掺杂使假，使原料奶和乳品质量得不到保证，不仅损害了乳品加工企业的利益，也损害了奶农自身和消费者的利益。乳品企业为了争夺市场，大打价格战、广告战，过度促销，缺乏卖良心奶、卖信誉奶、卖责任奶的诚信经营理念。市场上乳制品质量良莠不分，消费者盲目崇洋，轻信广告，乐于买赠，忽视了对乳制品质量的监督。整个行业多个环节不协调，利益不联结，链条断裂，这是这次事件的深刻教训。

    6、行业自律机制不完善。乳品是食品，乳业是良心产业，是道德产业，当前，道德已成为奶业健康发展的瓶颈。道德的核心是诚信，诚信的落脚点是自律。长期以来，行业自律意识差，自律机制不完善，自律手段不过硬，不能自觉地规范行业行为，恪守市场竞争规则。对奶业中出现的质量安全问题，行业内部应负有重要责任。

    二、“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”不能阻碍我国奶业发展的进程，现已出现坏事变好事的迹象

（一）我国奶业作为一个产业已基本形成

新中国建立后，特别是改革开放后，中国奶业取得了巨大成就，奶业作为一个产业已经基本形成。

1、奶牛养殖业快速发展，成为畜牧业中增长最快的产业。2008年，我国奶牛存栏达到1330万头，比1978年的47.5万头增长了27倍，年递增率为11.7%；牛奶总产量持续上升，2008年达到3651万吨，已成为世界第三大产奶国，牛奶总产量比1978年的97.1万吨增长了36.6倍，年递增率为12.9%；成母牛单产水平为4800千克，比1978年的3000千克提高了60%；奶类人均占有量迅速增加，2008年为30千克，比1978年的10.1千克增长了2倍。

   2、乳品加工业发展迅速，成为食品工业中发展最快的产业。主要表现为：乳品企业经济总量增长，乳品企业规模不断扩大，资本结构逐步多元化，装备工艺水平和自主创新能力逐步提高，乳制品产量持续增长，产品结构逐步优化。2008年我国乳制品产量合计1811万吨；其中干乳制品产量为285.3万吨，为1978年的61.4倍，年递增率为14.7%；液态奶产量为1525.2万吨，比2000年的134.1万吨增长了10.4倍，年递增率为35.5%。乳品企业在增加乳制品产量的同时，加强自主创新能力，不断开发新产品，丰富产品品种，优化产品结构。

3、乳品消费持续上升，成为畜产品消费中增长最快的产品。主要表现为：（1）乳品消费从卖方市场转变为买方市场。新中国建立之初，直到20世纪80年代，我国奶业发展缓慢，乳品供不应求，属于专供品和福利品；乳品销售方式单一，需凭票供应。20世纪90年代之后，奶类销售价格逐渐由国家定价转向价格放开，销售渠道从较为单一向多元化转变；同时奶牛养殖业也有了较大发展，牛奶供给充足，城乡居民奶类消费热情被激发，乳品消费逐步从卖方市场转变为买方市场，奶类消费成为畜产品中增长最快的产品。（2）消费人群逐步扩大并趋于平衡。20世纪80年代之前，乳品消费人群集中在城镇，并且主要是婴幼儿、老人和病人。80年代后期以来，随着乳品消费由卖方市场转变为买方市场，乳品消费人群逐步扩大。2004年中国奶业协会的五城市消费者调查结果显示，不同年龄、不同职业、不同文化程度和不同收入的消费者对奶类均有消费，奶类已经成为城乡居民的普惠食品。（3）科学饮奶意识已经形成。中国奶业协会的调查显示，有96.2%的消费者认为乳制品重要和非常重要；有95.6%的消费者认为牛奶是提供营养的食品，而非解渴的饮料；在选择乳制品时，消费者更为理智，有88.2%的消费者会将质量作为考虑的第一要素，86.2%选择新鲜程度，74.9%选择营养成分，而选择口味和品牌的仅分别为55.1%和43.9%。（4）消费结构逐步改善。城镇居民奶粉消费所占比重由1992年的33.82%下降至目前的不足14%，液态奶特别是酸奶消费所占比重增幅较大，由1992年的4.16%提高到近15%，同时对于营养价值较高的干酪产品消费也有所增加。农村居民目前虽然仍以奶粉消费为主，但奶粉消费所占比重已呈现下降趋势。

（二）“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”可将坏事变好事

     经过多年的努力和积累，我国奶业作为一个产业已基本形成，并为进一步发展打下了坚实的基础。作为一个关系国计民生的重要产业，中国奶业不会因为“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”的发生而停止前进的步伐。奶业发达国家的经验也证明了这一点。美国、日本、德国等都先后发生过重大的乳品危机，如1858年美国纽约的“泔水毒奶”事件、日本的森永乳业婴儿奶粉砒霜中毒事件和雪印公司金黄色葡萄球菌毒素事件、德国高浓度二恶英事件等，但这些事件的发生均未阻碍这些国家奶业的发展，相反，在某些方面起到了规范奶业管理的作用，如“泔水毒奶”事件催生了美国“以生产过程的环节控制为主，以抽样检验验证为辅”的食品安全管理理念，森永奶粉事件促使日本政府先后对《食品卫生法》进行了10多次修改，开始实施《食品安全基本法》，成立了直属内阁的“食品安全委员会”。

实事求是地说，“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”后中国奶业也已经出现了好的迹象。

    1、使政府、业界对奶业存在的深层次问题有了更加深刻和清醒的认识。我国奶业快速发展的过程中积累了一系列深层次问题，这些问题《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》做了高度概括和精辟分析，具有普遍的意义和很强的针对性，这些深层次问题关系到乳和乳制品质量安全，每个地区、每个部门和奶业界必须高度重视，不能因为奶业取得了显著成绩而掩盖深层次的问题，要在健全长效机制，实施标准化生产和构建现代奶业的发展过程中一个个地加以解决。

2、加快了奶业法规、标准出台的进程。我国奶业法规和标准体系不完善，急需制定一部专门针对奶业的条例和完善有关标准。“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”以前，中国奶业协会多次建议国家出台奶业条例，而且通过人大、政协反映，但都以条件不成熟等种种理由未被采纳。“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”后，国家相继出台了《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》。《乳品质量安全监督管理条例》从起草到发布仅1个月，《奶业整顿和振兴规划纲要》仅2个月，速度之快是历史上没有的。同时，促进了2009年2月《食品安全法》的正式颁布。《食品安全法》将于2009年6月1日正式实施，为乳和乳制品质量安全提供了法律保障。

3、奶牛养殖规模化饲养大步推进。国内外实践证明，规模化、集约化和标准化是推进奶业现代化的必由之路。为此，中国奶业协会2004年在石家庄召开第一届奶牛发展大会时就提出要推进奶牛饲养规模化；2006年在包头召开第二届奶牛发展大会时提出推进奶牛饲养集约化；2008年在上海召开的第三届奶牛发展大会提出推进奶牛饲养标准化。2006年我国饲养20头以上奶牛的场（户），奶牛存栏404万头，占全国奶牛存栏总数的比例为30%，比2003年仅提高了3个百分点，平均每年仅提高1个百分点。“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”后，规模化饲养有了大幅度推进。目前河北省规模化养殖比例已达到60%。同时，乳品企业为了保证原料奶的质量开始重视奶源基地建设，建设奶源基地的积极性明显增强。

4、奶站管理明显加强。原来奶站处于“三不管”、“无人管”的状态，“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”后，农业部开展了奶站的专项清理整治工作，全面调查奶站底数，逐一造册登记，对奶站实行“一对一”监管，并取得了阶段性成果。全国原有20393个奶站，目前清理后保留的16485个奶站已经全部纳入了监管范围，实施驻站监管。

5、奶源质量显著提高。农业部于2009年启动了生鲜乳质量安全监督监测“三项行动”。第一次监测对北京等29个省份2259个生鲜乳收购站和1114台运输车的3373批次生鲜乳样品进行了抽检，结果显示，当前生鲜乳总体质量安全状况良好。

6、 乳品的质量安全意识明显提高。通过“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”进一步提高了牛奶生产者、乳品加工者和消费者对乳品质量安全重要意义的认识，乳品质量安全是人命关天的大事，是乳品企业的命根子，直接关系到农民增收。三鹿的倒闭，婴幼儿身体健康受到的危害，整个行业陷入的危机，是用高昂的代价换回来的沉痛教训，我们必须吸取。
    这一系列积极现象的出现，应该说是“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”引出的好的迹象。尽管当前我国奶业尚未走出危机，但决不能悲观，应该看到这些积极的变化，看到这些可喜的现象。不能悲观的理由更重要的是因为奶类是营养食品，是健康食品，是大众食品，人人都需要，奶业的市场潜力非常大。随着生活水平的提高，饮食习惯的改善，奶业的市场会逐步扩大。

    三、推进奶业转型升级，振兴民族奶业

“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”使我们心情沉痛，教训深痛，损失惨痛。但是痛定思痛之后，我们要认真地反思，变教训为财富，坚持科学发展观，抓住机遇，实现中国奶业的转型，在转型中实现中国奶业的振兴。转型是由原来的单纯数量扩张向整体优化结构、全面提高素质和竞争力转变，由传统奶业向现代奶业转变，主要表现在以下几个方面。

    （一）转变奶牛养殖业增长方式，由“小、散、低”向规模化、集约化、标准化经营转变

     在奶牛养殖实现规模化、集约化、标准化的过程中，规模化是基础。“三鹿婴幼儿奶粉事件”之后，方方面面形成了一个共识，就是必须实行规模化饲养。规模化的方式有多种，除企业自建牧场，发展家庭牧场外，小区模式也是一种选择。除此之外还有几种有效的规模化实现形式，如山东曹县的“银香”模式、内蒙古土左旗的奶联社模式、内蒙塞罕区舍必崖合作社模式等，值得大家借鉴。

在规模化过程中，要防止一种倾向，就是规模越大越好。我们提倡的是适度规模，绝不是越大越好，而要经济、实用、科学。

饲草饲料是奶牛业发展的物质基础，要把发展优质青贮和优质牧草作为转型的重要措施。有专家试验，每天一头奶牛添加3公斤和9公斤苜蓿对比，结果是饲喂9公斤苜蓿的奶牛的年产奶量增长了1吨多。农业部科技入户专家组去河北调研发现，饲喂普通秸秆时，奶牛单产在4000公斤徘徊，饲喂青贮秸秆时，单产约为5000公斤，饲喂全株青贮玉米时，奶牛单产很容易达到6000公斤以上。因此，为实现三年整顿振兴的目标之一，到2011年奶牛单产达到5500公斤，必须改变饲草饲料结构，在苜蓿和全株青贮玉米种植上有突破性进展。

    （二）转变乳品加工业增长方式，由盲目扩张向合理布局、优化结构、提高质量和效益转变

乳品企业要按照《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》和《乳制品工业产业政策》的要求，建立稳定的奶源基地，避免哄抢奶源；要合理确定收奶半径和经济规模，加工鲜奶的乳品企业和与其配套的奶源基地必须均衡布局，防止盲目发展和低水平重复建设。

企业可以通过资产重组、兼并等方式，合理扩大生产规模，提高市场竞争能力。但是中国地域广阔，区域复杂，需求多样，决定了中国乳品企业的结构必然是大中小结合，既要有国际上有竞争力的大企业集团，也要有国内知名企业，还要有地方区域性中小企业，甚至也要有一些满足特定市场需求的微型企业。日本奶牛存栏153万头，奶类产量824万吨，乳品企业就有700多家；韩国奶牛存栏45万头，奶类产量220万吨，乳品企业有42家；我国台湾省奶牛存栏15万头，奶类产量45万吨，全台湾2000多万人口所需的乳制品大量依赖进口，自己还有乳品企业20多家；而且这些乳品企业均是大中小并存。就是在这次危机中，我国有些中小企业不仅没出问题，而且获得了新的发展机遇。中国的乳品市场仅靠几家大的寡头垄断是不可能的。因此，不能以大小论英雄，要淘汰落后的，而不是排斥小的。北京的华夏牧业就是最好的证明。

乳品企业要加快技术改造的步伐，调整产品结构，北方的乳品企业可以考虑生产干乳制品供应全国，甚至出口，吉林广泽乳业和法国保健然公司合作建设的5万吨干酪加工项目就是科学的选择，良好的开端；南方的企业可以考虑开发奶水牛资源，生产水牛奶制品。

在乳品企业转型的过程中，要提高乳品企业的管理水平，树立良好的企业文化。企业文化的核心是价值观，要全行业提倡“勤”、“智”、“诚”三个字的精神，树立行业的新形象；当好企业公民，讲信用，讲社会责任、社会公告和职业道德，严格自律，团结协作，乐于奉献，不能见利忘义，更不能生产伪劣产品。

    （三）转变市场营销方式，由无序竞争向有序竞争转变，由恶性竞争向规范竞争转变

一是，乳品企业的营销要由原来的价格战转向价值战，乳制品的性价比要合理，不要靠炒作，不要采取一些欺骗性手段去蒙骗消费者。二是，乳品企业要由广告营销转向体验营销，必要的广告可以做，但不要像现在炒广告。作为企业的商业广告一般对社会上的消费者很少有吸引力，应该瞄准固定的消费人群，用企业的诚信度换取消费者的忠诚度。三是，乳品企业的竞争要由同质化竞争转向差异化竞争，由恶意竞争转向有序竞争、规范竞争。

    （四）转变产业经营方式，由松散的买卖关系向紧密的一体化关系转变
    一体化就是对奶业产业链进行整合和协调，建立产、加、销利益联结机制，在现代奶业国家，产加销融为一体的奶业合作社是进行资源配置和利益分配的主要经营方式，也是中国奶业当前最迫切需要解决的问题。“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”之所以出现，一个很重要的原因就是奶源基地和加工企业没有形成利益关系。当前，构建产、加、销利益联结机制可以做到的，一是实行合同收奶。按照有关法律、法规，由奶农与乳品企业签订长期稳定的原料奶收购合同，明确规定原料奶收购的保护价，保证奶农和乳品企业利益均衡。在这方面，黑龙江、辽宁和上海均做过有益探索和尝试，各地可以借鉴。二是发展由奶农投资入股的合作经济组织（奶业合作社），以提高奶农的组织化程度和奶农的话语权，使奶农和乳品企业形成利益共同体，作为一种现代的经营方式参与市场竞争。三是由乳品企业自建稳定的奶源基地，如山东银香伟业；或由奶源基地自建乳品企业，如大庆银螺乳业有限公司年产18万吨的液态奶项目。采用这种方式，基地或乳品企业建起来后，本身就一体化了，既可以保障牛奶生产，又可以实现乳品加工和乳品市场的协调发展。

    四、保障奶业顺利转型的措施

（一）加强对奶业的监管

为了加强对奶业的监管，国家发布的产业政策和法规对有关部门履行的职责做了明确规定。一是明确了各部门的责任和分工。

《奶业整顿和振兴规划纲要》规定，农业部要加强对奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理；质检总局要加强对乳制品生产环节和乳制品进出口环节的监管；工商行政部门负责乳制品销售环节的监管；卫生部负责乳制品质量安全监管的综合协调，统一发布乳品质量安全重大事故信息；工业和信息化部要加强行业整顿和规范工作，会同有关部门协调促进奶业发展的各项支持政策；人民银行、银监会要及时做好奶业贷款发放情况的监测、分析和指导工作；保监会要监督保险公司开展奶牛保险业务。监察部要按照有关法律法规和问责制的要求，加强对各部门落实职责情况的协调、监督和检查，对由于责任不到位、渎职、失职等原因造成严重后果的，要依法依纪追究相关人员的责任。在政府的统一领导下，各有关部门应密切配合，形成合力，各相关环节应有效衔接，联成一体，卓有成效地推动我国奶业的发展。二是加强对乳和乳制品质量的监管。

《乳品质量安全监督管理条例》明确了各部门监管职责，规定县级以上人民政府畜牧兽医部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监管，县级以上人民政府质检部门负责乳制品生产环节和乳制品进出口环节的监管，县级以上工商行政部门负责乳制品销售环节的监管，县级以上食品药品监督部门负责乳制品餐饮服务环节的监管，监督检查部门之间，监督检查部门与其它有关部门之间，应当及时通报乳品质量安全监督管理信息。同时，还将发挥社会监督、舆论监督、群众监督的作用，从而实现对奶业全过程、全方位的监督管理。这将有利于我国奶业走上健康持续发展之路。同时，《食品安全法》第四条规定，“国务院设立食品安全委员会”，以加强对食品安全和乳制品安全的监管。

（二）落实对奶业的优惠政策

《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》和《奶业整顿和振兴规划纲要》出台的对奶业的扶持政策可概括为“六补贴三支持一准入”。“六补贴”是加大奶牛良种补贴力度，实施后备母牛补贴政策，对奶牛养殖农户购置牧业机械和挤奶机给予补贴，完善奶牛重大疫病防治和扑杀政策，建立奶牛政策保险制度，加强对困难奶农的补贴，以应对“三鹿婴幼儿奶粉事件”造成的困难。“三支持”是支持奶牛养殖标准化，加强对乳品企业的金融和财政支持，奶牛养殖户的信贷支持。“一准入”是制定乳制品工业产业政策，提出对乳制品项目的准入条件。奶业行业要积极主动，努力争取把这些优惠政策落在实处，推进奶业的恢复和振兴。

（三）加强行业自律

实现中国奶业的转型和民族奶业的振兴，需要整个行业承担应尽的社会责任，增强社会责任感，并落实到具体的行动中。履行社会责任的基础是道德，而道德的核心是诚信，诚信的落脚点是自律。奶业行业要积极探索自律机制，强化自律手段。中国奶业协会2007年会上，14家乳品企业共同签署的《乳品企业自律南京宣言》，绝不是临时行为，而是建立自律机制的一种尝试，实践证明是正确的，各地奶业协会应通过对行业情况的深刻了解，有针对性地利用《南京宣言》的五项承诺（开展公平竞争，推行合同收奶，恪守诚信经营，谋求共同发展和接受社会监督），经常性地开展自律工作。

（四）加强宣传

我国奶业要走出当前的危机，当务之急是加强舆论的正面宣传引导，重塑消费信心，扩大消费，科学消费，因为市场才是奶业发展的原动力。重点要加大《乳品质量安全监督管理条例》和《食品安全法》的宣传力度，要让消费者明确地知道乳品质量安全的各个环节由哪个部门负责，要让消费者了解目前我国乳品的质量是安全的，是可以放心饮用的。当然，舆论宣传需要包括政府、专家学者、协会、乳品加工企业、媒体在内的各方的合作、协调、配合，构建一个全方位、立体化、多角度地宣传体系。应由政府搭台，行业协会、有关专家和乳品企业积极参与。乳品企业应从奶业行业发展全局，而不是企业自身利益出发，通过各种渠道宣传饮奶知识。为了给有效恢复、培育、开拓奶类消费市场营造良好的舆论环境，各主流媒体应把握正确的舆论导向和报道尺度，在加大正面宣传报道力度的同时，理性对待奶业行业出现的各类事件；应建立媒体信息公布责任制，严禁媒体不负责任的炒作；应开辟公益性专栏，通过各种形式，坚持不懈地宣传奶业对增强民族身体素质，增加农民收入，以及促进农村经济发展的重大意义，使广大城乡居民真正认识到“饮奶有益健康”，并养成饮奶习惯。

    同志们，2009年是我国奶业发展的关键一年，尽管目前我国奶业还处于危机之中，但是一些有利的迹象已经充分显现出来。我们要充分肯定并珍惜我国奶业发展所取得的来之不易的成就，要正确地认识当前的奶业形势，要坚定振兴民族奶业的信心，确保今后奶业持续健康发展，扎扎实实推进现代奶业建设。