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构建奶业持续健康和谐发展的长效机制
中国奶业协会理事长 刘成果
（二〇〇八年九月七日） 各位代表，同志们：
中国奶业协会五届三次理事会暨2008年会在哈尔宾市召开。这次会议的主题是“如何构建奶业持续健康和谐发展的长效机制”，实质上是进一步贯彻落实《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》（以下简称《意见》）。下面我就这个问题讲几点意见。
一、国务院《意见》下发后，全国奶业形势发生了积极变化
在我国奶业发展的关键时期，国务院《意见》于2007年9月出台，对奶业持续健康发展起到了极大的稳定、鼓舞和指导作用。国家支持奶牛饲养的力度加大，奶农增强了信心，积极性得到了恢复。目前，国家扶持奶业政策的落实情况是：（1）加大奶牛良种补贴力度。补贴范围由目前北方地区奶牛头数1 万头以上、南方地区奶牛头数5000 头以上的181 个重点县，扩大到全国，将全部能繁母牛纳入补贴范围，并对经过后裔测定并注册的优良种公牛冻精液加大补贴力度。2007 年奶牛良种补贴资金共1 亿元，2008 年增加到2.4 亿元。（2）实施后备母牛补贴政策。对享受奶牛良种补贴改良后的优质后备母牛每头一次性补贴500 元，中央财政对中西部地区给予补助，其中，中央财政负担60%，地方财政负担40%；东部地区补贴由地方财政负担。2007 年全国后备牛补贴资金共4.302 亿元。(3)将牧业机械和挤奶机械购置纳入财政农机具购置补贴范围，国家对奶牛养殖农户购置牧业机械和挤奶机械给予补贴。根据各地的具体情况，中央财政补贴购机款的比例在30%以内，购机者负担70%以上。(4)完善奶牛重大疫病防治和扑杀政策。将患布氏杆菌病、结核病而强制扑杀的奶牛，列入畜禽疫病扑杀补贴范围，具体办法比照口蹄疫扑杀补助办法执行。（5）建立奶牛政策保险制度。政府对参保奶农给予一定的保费补贴。财政部提供保费补贴的地区为中西部地区、新疆建设兵团和中央直属垦区。其中，中西部地区保费由财政部补贴30%，地方财政补贴30%，养殖户承担40%；新疆建设兵团和中央垦区保费由财政部补贴60%，养殖户承担40%。东部地区由地方财政提供一定比例的保费补贴。（6）支持奶牛标准化规模养殖。国家对奶牛养殖场（小区）水电路、粪污处理、防疫、挤奶设施及饲草料基地建设等给予适当投资补助。2008 年安排2 亿元中央基本建设资金支持奶牛标准化规模饲养。中央投资分三个档次予以补助，其中每个年存栏200~499 头的奶牛场，中央平均补助50万元；每个年存栏500--999 头的奶牛场，中央平均补助100万元；每个年存栏1000头以上的奶牛场，中央平均补助150 万元。（7）加强对奶牛养殖农户的信贷支持。金融机构要对奶牛养殖农户、奶农合作社等提供信贷支持，开发适应奶业的金融产品，搞好金融服务；地方人民政府要给予适当贴息补助。
由于国家扶持政策逐步落实，加之饲料价格上涨的推动和国际市场奶价的拉动，原料奶价格提高，卖牛杀牛现象基本停止，奶牛存栏稳定，奶产量增加，奶牛饲养效益提高。2008年上半年我国奶类总产量1915万吨，同比增长11.5％。预计今年上半年奶牛存栏1435万头，同比增长8.3%。饲养一头单产五吨的奶牛可盈利2000元左右。根据黑龙江省哈尔滨市郊区和双城市的典型调查，今年三月份散养户、养殖小区和规模养殖场销售原料奶的价格平均为每千克2.52元、2.8元和3.00元，分别比上年上涨0.832元、1.00元和0.7元，每千克牛奶的纯利润分别为0.16元、0.24元和0.86元。
当前，我国奶业形势虽然发生了积极变化，但是必须清醒地看到，这种变化并不稳定。目前原料奶价格已经有回落的迹象，市场上个别产品又有过度促销的苗头。其主要的原因，一是原料奶价格受双重挤压的状况没有得到根本扭转。在产前，近期玉米、豆粕等精饲料价格一直呈现上涨趋势。2008年上半年玉米价格为1780元/吨，比去年同期上涨了9.2%，豆粕价格为4500元/吨，比去年同期上涨68.16%。在产后，乳品加工企业利润低，甚至出现亏损。根据对黑龙江某乳品企业百利包纯牛奶生产调查，百利包纯牛奶出厂价格为每千克4.982元，比上年同期增加了25.8%，原料奶进价为2.98元，同比上涨了39.04%，需要支付的加工、包装、运输、人工、财务等生产成本为2.66元，销售成本为0.744元，企业最终获得纯利润为每千克0.1元，利润率仅为2.1%，远低于食品行业的平均盈利水平。加之国际市场乳制品价格回落，出口量减少，很可能导致奶业出现新的波动。二是国务院《意见》对奶业的扶持政策尚未全部落实到位，尤其是一些影响奶业持续健康发展的深层次原因尚未消除，保障奶业稳定和谐发展的长效机制尚未形成，诸多环节存在的矛盾尚未解决。
二、构建长效机制，保障奶业持续健康和谐发展
国务院《意见》对奶业当时存在的问题和原因进行了深入透彻的分析，认为去年奶业出现较大波动的直接原因是饲料价格上涨，原料奶价格偏低。深层次原因则是奶业各个环节存在问题的集中表现。主要是：奶牛良种覆盖率和单产水平低，养殖方式落后；乳品加工企业与奶农的利益关系不顺，原料奶定价机制不合理；加工企业恶性竞争，市场秩序不规范；质量保障体系不健全，液态奶标识制度不落实；消费群体培育滞后，市场开拓不力。《意见》本着立足当前解困，着眼长远发展的原则，提出了一系列的扶持政策，并对今后的重点工作做了明确部署。为深入贯彻落实国务院《意见》，除继续推进养殖规模化、集约化、标准化外，必须从解决这些深层次矛盾入手，构建奶业持续健康和谐发展的长效机制。
国内外的实践证明，只有建立长效机制，才能做到以农为本，理顺奶农与乳品加工企业的利益关系，及时合理地调整原料奶价格，保障奶源基地的稳定；只有建立长效机制才能保障生产、加工、销售的协调发展，避免奶牛养殖和乳品加工两层皮，避免乳品企业低水平重复建设，消除产加销各环节的利益冲突；只有建立长效机制，才能真正把奶业的管理纳入到法治化的轨道，规范奶业从业人员的行为，规范牛奶生产加工和市场的秩序，保障奶业持续和谐发展，推进现代奶业建设。
去年12月，我到以色列考察奶业时给了我很大的启发。目前，以色列成年母牛存栏11万头，平均单产达11.5吨，并建立了一系列奶业发展的长效机制，奶业运行稳定，成为世界著名的袖珍型奶业发达国家。在原料奶价格制定方面，他们的做法是：由以色列奶业协会委托权威中介机构，每两年开展一次对不同规模的奶牛场，进行全成本核算，核算的奶牛场有150家，约占总奶牛场数的15%，定期提出成本分析报告，以色列奶业协会会商政府有关部门，在牛奶生产的成本上加上适当的利润，制定出标准牛奶的收购价，全国统一实行。同时，每个季度根据饲料价格的变化情况对收奶价格做适当调整。为了保证对城乡居民奶的基本消费，以色列政府有关部门会商乳品加工企业制定鲜牛奶和稀奶酪销售价格，这部分乳制品约占全国乳制品的65%，其他乳制品采取市场价格。在原料奶质量控制方面，由以色列奶牛养殖协会实验室承担第三方检测工作，该实验室每年做150万份奶样测定，其中70%为生产性能测定，25%为原料奶计价测定，其他为5%。奶样计价测定的结果每天上午送达乳品加工企业，并保留检测奶样。乳品加工企业依据检验结果计价，向奶牛场支付奶款，如有争议对留样进行复检，并作出仲裁，不仅减少了奶农和乳品企业的纠纷，而且有效地保证了原料奶质量。目前，以色列89%的牛奶细菌总数在10万以下，93.7%的牛奶体细胞数在29万以下，脂肪和蛋白含量分别为3.52%和3.14%。
在奶业发达国家，他们对奶业产业链进行整合与协调，形成一体化经营，提高了奶业运行的质量和效益，增强了市场竞争力。在荷兰，现22家乳品厂中有13家是产加销一体化的合作社，其中包括供应本国80%牛奶及其制品的三家最大的加工厂。在芬兰，以股份制形式组成的全国联社性质的一体化奶业公司瓦利奥公司，吸收全国25600个奶牛户(占全国80%)参加，在全国设立33个加工厂，产品多达1400种，加工量占全国的77%，年营业额已达18亿美元之多。在美国，实行一体化的比例也非常高，250家奶业合作社供应全国约80%的牛奶及其制品。
在印度，奶农合作社是产加销一体化的奶业经营体系，由村级合作社—区（县）合作联合会—邦（省）合作联盟三级模式组成，它的业务流程包括：奶农分散进行牛奶生产；村级合作社的奶站收取奶农的牛奶；区（县）级牛奶联合会对牛奶进行集中加工处理；最后由邦（省）的合作联盟负责牛奶和奶制品的销售。印度奶业合作社的三级管理机制发挥了很好作用，实现了饲养、加工、市场销售的紧密联结，广大奶农的利益得到了很好的保障。 三、在现阶段 建立奶业长效机制的重点
我国奶业存在着诸多深层的问题，因此，奶业的长效机制，不是一个两个机制，应该是一个配套的机制体系。根据现阶段的需要，最要紧的是：
（一）构建原料奶收购价格的形成机制
这是一个焦点问题，关系到以农为本，关系到奶业发展的基础。由于没有形成合理的原料奶收购价格形成机制，价格由乳品企业单方确定，奶农没有发言权，上世纪90年代以来，我国奶业已经历过三次大的波动。
第一次波动是1993年，我国牛奶总产量由1992年的503万吨下降为498.7万吨，出现了连续增长后的首次负增长，这是由于产前挤压产中，即饲料价格放开，取消平价精饲料供应，而牛奶收购价格仍然由政府进行严格控制，出现“放一头，卡一头”的现象，致使牛奶生产成本提高，效益下降，影响奶农养牛的积极性，奶牛存栏下滑。第二次波动是1997年，牛奶总产量由1996年的629.4万吨下降到601.1万吨，出现第二次负增长，其主要原因是产后挤产中，当时进口奶粉大幅度增加，而国产乳制品品种单一，质量参差不齐，不能适应市场的需求，出现国产奶粉大量积压，乳品企业对原料奶实行压级、压价，限制收购，损害了奶农的利益。第三次波动发生在2006年，北方省区不同程度地发生了杀奶、卖牛的现象，直接原因是原料奶价格受到双重挤压，在产前饲料价格持续上涨，牛奶的生产成本不断增加。在产后，乳品企业无序竞争、过度促销，致使利润率很低，只有5.28%，大大低于食品行业平均盈利水平，乳品企业向奶农转嫁亏损，致使原料奶价格多年来未动，奶农养牛效益下降。
解决这个问题的做法各国不尽一致，对我国现阶段可实现的作法是牛奶生产成本与收购价格挂钩，去掉成本加上合理利润就是原料奶的收购价格。成本是多少？需要进行定期调研，通过调研及时掌握成本的变化，然后进行协调，提出原料奶收购的指导价格，并进行监管。所以涉及到有关部门和组织的共同参与，包括奶农、加工企业、协会、政府部门等，应该形成一个协调委员会，做好组织和落实工作。这方面黑龙江和上海已进行了有益的探索，收到了良好的效果。
（二）构建产、加、销利益联结机制
产、加、销利益联结机制就是奶业一体化机制，构建这个机制是奶业当前最迫切需要解决的问题，也是最难解决的问题。事实上，在改革开放以前，我国奶业实行“统购、统销”时，这个问题并不突出。解放初期，实行公私合营，奶牛定为生产资料，国营规模不断扩大，并实现行生产、加工、销售一条龙的体制，即统一收购鲜奶，集中消毒、装瓶、统一销售的供应办法。到1978年，全国奶牛存栏48万头，其中国营的奶牛场饲养37万头（农垦系统27万头），占总头数的77.18%，集体饲养8万头，占总头数的16.7%，个体饲养3万头，仅占6.2%。
1978年以来，我国政府实行改革开放政策，重视人民生活的改善，提倡农业经营的多样化。首先允许和积极支持私人饲养奶牛，因而个体饲养奶牛的头数快速增长。目前，我国绝大部分奶牛由奶农饲养。另一方面，乳品加工行业的丰厚利润，吸引了大量的社会资本和国际资本进入投资建厂，国营乳品加工企业比重已经很小。由于奶农和企业之间没有一个共同利益的联结，致使牛奶生产和乳品加工形成两层皮，奶农和乳品企业互相算计，一个产业链，两个心眼，造成产业发展不协调、不稳定。要下决心构建产、加、销利益联结机制，现在能做到的，一是实行合同收奶。签订长期稳定的原料奶收购合同，促进奶业一体化经营。为了规范原料奶市场，黑龙江、辽宁和上海等地由奶协出面，在工商行政主管部门的支持下，通过深入调研和协商，制定出原料奶收购合同指导文本，对保护奶农和乳品企业的权益，严格双方应履行的责任发挥了作用，各地可以效仿。二是发展奶农合作经济组织。通过这种方式，提高奶农的组织化程度，提高奶农在这个链条上的话语权，让奶农可以维护自己的权益。内蒙古奶联科技有限公司在借鉴奶业发达国家经验的基础上，创建了适合中国国情的奶牛养殖合作化产业模式——“奶联社”。“奶联社”由企业搭建技术、管理、现代化设施，以及资金平台，吸纳奶农现有奶牛以入股分红、合作生产等形式入社，并获取回报的奶牛养殖合作产业化模式。“奶联社”上联奶农，推广“以牛为本”的规模化、集约化、标准化，提高奶牛产量、质量和效益，下为加工企业提供稳定高质量的奶源，取得了好的效果。三是鼓励乳品企业自建稳定的奶源基地，基地建起来后，本身就利益一体化了。山东银香大地乳业公司拥有优良的奶源基地，引进了先进的乳品加工工艺设备，实行一体化经营，保障了奶牛生产、乳品加工和乳品市场的协调发展，成为鲁西南最大的乳品供应市场。
（三）构建质量控制机制
原料奶质量的好坏，既影响乳制品质量的优劣，又涉及奶农的经济利益。因此，加强原料奶的监控，严格按质定价，对提高乳品质量安全、保障消费者的健康都具有十分重要的意义。
原料奶质量参差不齐是我国奶牛业发展中存在的主要问题之一。原料奶中，细菌总数超标、体细胞过高、乳脂肪和乳蛋白等指标达不到标准要求的现象时有发生。有些原料奶细菌数指标超标，不利于进行巴氏杀菌乳生产，乳品企业为安全起见，在巴氏杀菌乳生产过程中提高杀菌温度并延长加热时间，造成所谓的“超巴氏奶”。有些原料奶抗生素含量不符合标准，不利于进行酸奶生产，利用这种原料奶加工酸奶，发酵不好，酸奶的组织状态差，口感差。有些原料奶体细胞数过高，生产的乳品有苦涩味、沉淀或者凝胶化，缩短了保质期。
目前，我国原料奶质量控制不健全，用奶旺季，降低原料奶质量标准，抢夺奶源。用奶淡季，压级压价，限收原料奶，造成原料奶市场混乱，质量得不到保证。现在最现实的就是要把第三方检测机构建立起来，由第三方检测机构检测原料奶的质量，将其结果交乳品企业按质定价，并实行矛盾仲裁。
第三方检测机制，实际上是加工企业与奶农之间的利益调节机制，一定要把它搞上去，特别是奶业主产省区。在这方面，上海、天津和黑龙江、辽宁、内蒙古包头等地已积累了许多好的经验，值得研究借鉴。
（四）构建法律标准监督机制
目前我国奶业法律法规和标准体系不健全，不能适应奶业发展的需求。我国奶业是一个新兴的产业，基础薄弱，缺乏管理经验，加上奶业法规不健全，奶业标准体系滞后，在奶业发展过程中曾多次出现过较大波动。
要从深层次解决这些问题，迫切需要制定出台全国奶业管理条例，规范奶业行为，使奶业管理纳入法制化轨道，新疆、黑龙江已出台奶业管理条例，并发挥了良好的作用，最近河北省奶业条例也已出台。应该总结他们的经验，早做准备，尽快制定国家奶业条例。
没有奶业标准化，就没有奶业现代化，就没有乳品安全保障。我国奶业标准不全，有些标准漏项，指标落后，有些标准在生产中得不到落实。应该对现有标准及其实施情况进行认真分析和清理，并逐步完善，为加强对奶业生产的规范和监管服务。生鲜牛乳收购标准是国家强制性标准，上连奶牛养殖，下连乳品加工，突出了原料奶的质量，是一个核心标准，也是各方争议的焦点，目前实施的标准，有的指标落后，应该多方征求意见，优先予以修订。
（五）构建宏观调控机制
一是创新奶业管理机制。从建设现代奶业产业体系的需要出发，破除政出多门、都管都不管的弊端，遵循奶业一体化管理的原则，加强涉奶部门的协调，尽快建立统一、协调的管理体制。
二是实施科学的产业政策。整合政府部门宏观调控手段，解决奶业合理布局问题，防止重复建设，避免产生在一个地方加工企业过于密集，加工能力过剩而争抢奶源的问题，也避免乳品企业为争夺乳品市场而无序竞争的问题。今年5月29日，国家发改委发布的《乳制品工业产业政策》，主要目的就是为加强对乳制品工业管理，行业内要遵照执行。
三是建立乳品国家储备制度，起调节丰枯，平抑价格的作用；从国家的层面上，目前我国尚不可能实行配额制，因此为了保证奶业稳定发展，应建立奶制品储备制度，这是建立宏观控制机制所必须的。有条件的地方，也可以建立奶业基金。
（六）构建鼓励消费的机制
市场消费是奶业发展的原动力。我国奶业能否持续增长，在很大程度上取决于能否有效地培育开拓规范奶类消费市场，把乳制品的潜在需求转化为现实需求。
目前，我国奶业市场需求潜力远远没有开发出来。2007年版的《膳食指南》每人每天喝奶300g，温家宝总理提出每人每天喝奶500g，分别是目前人均消费的3.9倍和6.5倍。《中国奶业发展战略研究》成果表明，中国人均牛奶占有量增长速度与人均GDP的增长呈正相关，其相关系数达0.935；城镇居民乳制品消费的收入需求弹性系数为0.674，也就是说收入每增长1%，乳制品消费就会增长0.674%。另外，广大城乡居民不是没有饮奶的需求，许多消费者也不是没有奶的消费能力，而主要是没有喝奶的习惯和意识。许多人有钱抽烟喝酒，却无意喝奶。我国每年啤酒消费量约为牛奶的2倍，白酒、碳酸饮料、矿泉水消费量接近牛奶的消费量，城市许多中小学生宁可花钱买饮料和矿泉水，而不喝牛奶。
因此，要构建鼓励消费的机制，一是加强营养和饮奶知识的宣传，积极引导和鼓励乳品消费，提高饮奶的自觉性。二是认真推进“学生饮用奶计划”，措施无非是两条：或者给学生消费补贴，或者给学生奶供应企业减免税收，以调动学生饮奶和企业生产的积极性。
（七）构建行业自律机制
奶业中存在的问题，行业内部应负重要责任。在中国奶业协会2007年年会上，由中国奶业协会发起，14家乳品企业共同签署发布的《乳品企业自律南京宣言》，绝不是一个临时行为，而是建立自律机制的有益尝试，实践证明是正确的，各地奶业协会应通过对行业情况的深刻了解，有针对性地利用《南京宣言》的五项承诺（开展公平竞争，推行合同收奶，恪守诚信经营，谋求共同发展和接受社会监督），经常地开展自律工作。认真贯彻落实《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发[2007]36号）的精神，进一步发挥协会的职能作用，规范行业行为，维护行业秩序。
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