| 不经历风雨怎能见彩虹 |
不经历风雨怎能见彩虹
——《禁养令》出台的前前后后
(本刊记者：赵彦光)
滇池，是镶嵌在红土高原上的一颗璀璨明珠，是昆明的母亲湖。然而，多年来，滇池的污染比较严重，滇池流域生态环境形势严峻，不仅严重影响昆明经济社会的可持续发展，影响人民生活水平、生活质量的提高，而且，对中华民族的母亲河——长江，对珠江三角地区的经济大动脉——珠江都造成了不良生态影响。当前，昆明市人民政府对彻底解决滇池农村面源污染问题非常重视，达到治理“一湖两江”的目标，于5月11日发出《关于在滇池流域范围内限制畜禽养殖的公告》，7月22日昆明市人民政府第90次常务会议又通过了《昆明市关于禁止畜禽养殖规定》(草案)，9月2日，昆明市农业局受市政府委托，发布了昆明市政府《关于在昆明地区“一湖两江”流域禁养区域内规模畜禽养殖迁建扶持的指导意见》和《关于进一步加快畜牧业发展的意见》，这些政策措旆中都提到．决定要用一年时间，在滇池流域2920平方公里范围采取禁种禁养等综合措施。这个决定总体上符合中央的精神和广大人民群众的要求。但是在实施中难度极大，政策性强，涉及面广。但这一系列政策措施的出台，有什么背景，是必然还是偶然，其中经过了那些波折，有什么鲜为人知的用意和目的，当前进度如何，对养殖业有什么影响，对畜产品市场供应有什么意义，对此，本刊特组织此文，从其出台的背景、意义及各方反应、现在面临问题等方面进行了深入采访报道。
一、背景
昆明地处长江、珠江上游生态屏障区。境内滇池流域、牛栏江流域和柴石滩流域的生态环境直接影响着长江、珠江下游的生态安全。由于环保基础设施滞后、农村面源污染日益加剧以及城乡生产生活污水随意排放等问题，昆明的水环境面临巨大的生态压力。目前，滇池周边企业年污水排放量达4900多万立方，其中排出COD7900吨(注：COD是监测水污重要指标之一，是指化学氧化剂氧化水中有机污物时所需氧量。化学耗氧量越高，表示水中有机污染物越多)，总氮600多吨，总磷30多吨；流域内城镇污水年排放量达2亿多立方，日排放量50多万三年排出COD4万多吨，总氮1万吨，总磷800多吨；农村面源污染产生COD 2万多吨，总氮3000多，总磷400多吨。与此同时，仅昆明主城。每天就有43.5万方主污水未经任何处理直接排入滇池，各郊县本还未建成污水处理设施。大量的污水未经处垂接排人滇池流域、牛栏江流域和柴石滩流域，给环境带来巨大压力。
在滇池治污的问题上，尽管早有《滇池保护条例》、《昆明市城市排水管理条例》等一系列法律法规，多年来滇池治污还是进展缓慢，难见成效。实践证明，我们的任何一项大工程，如果只有法律法规，而没有铁的决心，并扎扎实实地完成，其结果往往就成为“马拉松工程”或“半拉子工程”。
为解决昆明地区滇池、长江、珠江流域面临得日益突出的生态环境问题，昆明市决定举全市之力，下定决心，治理“大滇池流域”环保问题，同时在滇池、长江、珠江流域开展水环境治理“全面截污、全面禁养、全面绿化、全面整治”的四全工作。
二、《禁养令》的出台
2008年7月22日昆明市人民政府第90次常务会议通过了《昆明市关于禁止畜禽养殖规定》(草案，此《禁养规定》(草案)与5月1 1日公布实施的《关于在滇池流域范围内限制畜禽养殖的公告》相比，昆明市畜禽禁养范围将扩大到主城区和呈贡规划控区范围，入滇河道两侧禁养区也由31条河增至36条河两侧各200米范围内。并自规定施行之日起，在所划定的禁养区内禁止新建、扩建、改建畜禽养殖场(户)、小区。到今年底，禁养区内将全面禁止散养畜禽；到2009年12月31日。将全面禁止规模化畜禽养殖场(户)、小区的畜禽养殖。但对通过县级畜牧主管部门和环保、滇管部门验收，达到环境保护、滇池保护要求的规模养殖场(户)即小区母猪年存栏50头以上、商品猪年出栏300头以上、奶牛年存栏100头以上、羊年存栏100只以上、肉牛年存栏100头以上、蛋禽年存栏10000羽以上、肉禽年存栏10000羽以上的，可以在前条规定期限届满后逐步搬迁或关闭。这一举措表明，昆明在养殖业上也要将生态建设纳入到工作范围内，把昆明的生态环境建设得更美好，创造最佳人居环境。随着昆明经济的发展和对生态建设的重视，保护生态环境已经渗透到各个环节，于是就有了生态游、生态畜禽养殖。当下，生态畜禽已成为人们关注的重点。昆明这次的禁养可以说是发展生态昆明、提升昆明生态环境的大手笔。
三、各方反应
昆明市主城区及呈贡新城等“四全”区域将全面禁养畜禽的消息传出后，禁养问题一时成为关注焦点。全面禁养后，昆明市禽畜产品供应如何保障?对昆明的畜牧业生产、市场供应和区域内农民群众的收入
会不会造成影响?给养殖户造成的损失，政府是否考虑给予补偿?带着许多问题，本刊记者特地进行了一些采访。现整理如下：
养殖场是否是“一湖两江”的主要污染源?
规模养殖户张先生：养殖业带来的污染问题不可否认，曾有统计报告表明，一只猪日均排污量相当于7个成年人。按1：7的比例来计算，一万头猪的猪场相当于7万人口带来的污染量。同时，养猪污水的治理标准很高，治理的难度非常大，这笔治污支出对企业来说是沉重的负担，所以偷排的现象不可避免。但养殖业污染与工业污染相比．只占很小的份额。此次把养殖场列为主要污染源可真冤枉。首先，“主要污染源”的界定和衡量指标是什么?其次，“主要污染源”是标准还是规定?如果按照养殖场就是“主要污染源”的标准．那些产生各类重金属、化学废水的造纸厂、制衣厂等更是“主要的污染源”；再次，如果实现以上区域禁止养殖后，污染会不会急速减少?如果政府认为养
殖会对环境产生污染，那么可以根据相关法律设定养殖的环保门槛，由养殖者决定是否继续饲养的取舍，而不应采用政令的方式禁养。
不能把污水都泼到猪身上
养殖户王先生：几千年来，人、猪、环境都能和谐相处，为什么到了今天，猪却突然成了污染环境的罪魁祸首?我觉得特别奇怪。我养猪养了十几年，从来没觉得养猪有什么污染。政府各个方面都考虑到了，就是没有考虑养殖户。不让养猪了，到时候肉贩子从外地买肉回来卖，猪肉岂不是更贵了?
禁止养猪不能忽视民生
市民陈先生：单纯从环保的角度出发，我肯定赞成全面禁养。但畜产品是我们生活的必需品，全面禁养会带来许多方面的问题。我认为政府在明令禁止的同时。必须有相关的配套措施加以完善。禁养直接涉及养殖户的生存问题。这部分人靠养殖生活或者致富的。统一禁止之后，他们将何去何从?他们的生计问题是否能得到解决?如果养殖户选择在规划区域内另起炉灶，那么污染源将转至其他地区，污染问题并没有得到解决。所以只要我们还吃肉、蛋、奶，养殖行业便不可能消失。规范行业管理，提高污水处理技术，将污染问题减至最低，我认为这才是客观处理办法。
“一刀切”的做法有待商榷
农民钱先生：我觉得根本没必要全面禁止。养殖业造成的环境污染在城市污染总量中的比例相当有限。而且与一般的工业污染不同，只要政府管理得当，养殖业造成的环境污染完全可以得到有效控制，乃至变废为宝。与其全面禁养，不如制定相应的管理法规，规范养殖业的排污行为。如果一些养殖户经必要的法定程序后仍无法达到要求，再要求其搬离也不迟。
畜牧部门工作人员李先生：根据《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》规定：“各城市要在郊区县建立大型生猪养殖场，保持必要的养猪规模和猪肉自给率。任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养。”养殖户要生存，百姓的餐桌离不开猪肉，全面禁养必然带来供给难题。在没有实施禁养的情况下，昆明市场目前仍需大量外调生猪。2009年以后的供给压力将更加严重。在生猪供给紧张时期，其他地区肯定要在保证本地需要的前提下才能外调。污染治理的问题转嫁给别人，生猪供应也由别人帮忙解决，哪有这么好的事情?
全面禁养难以服众
规模养殖场场长：从政府的行政管理意义看，昆明市政府有计划、分步骤地实施这项禁养方案，是合理的。但是从社会的协调组织意义上看，一项政策的提出。最好能够经过科学、客观、合理、有效的长期调研，在充分调查的基础上实行，这项工作政府应该重点把握。我们可以将“禁养”看作是“一湖两江”流域水环境治理中的一项举措，但是会带来什么样的实际效果，我们要清醒考虑。就昆明市政府的“禁养”政策而言，要考虑原有的养殖群体的分流安置、城市供给的市场需求维护、政府行政成本的价值回收、政策的推行效果……这一切都是政策实施前应该考虑到的环节，政府要避免因为解决一个问题而产生另一个问题的现象出现。此外，政府大规模的禁养行动，势必会造
或行政资源的大量使用，当支出的行政成本不能获得等值的行政效果，甚至是大大低于成本时，这也意味着某项政策没有实效意义。综合而言，我个人觉得与其大动作付出行政成本，不如规划本地养殖园，推
广科学养殖技术来得实际。
四、专家建议
为了科学地、稳妥地解决好滇池面源污染问题，云南农业大学原校长、教授、高级农艺师黄仁跃先生。旨农业厅原副厅长、高级畜牧师、高级经济师杨志民毛生，云南师范大学太阳能研究所副所长谢建教授，昆明市农业局原副局长惠肇祥研究员，昆明市植保站站长傅杨研究员。昆明市畜牧兽医站站长金卫华高级畜牧师6位专家对《禁养令》实施提出了一些建议：
一、科学划定滇池流域禁养区、限养区和适度养直区，分而治之
16号公告要求一年之内在五华、盘龙、西山、官童、呈贡、晋宁、嵩明7县区的2920平方公里范围内实行禁养，这是不现实的，也是不必要的。因为流域的2920平方公里范围太大，涉及到7个县区、43个镇、38个村委会、1321个自然村、5.79万户、73.42万人和820多万头只畜禽，在短期内全部退出养殖是不可能的，退到哪里?这几十万农民的生活靠什么?该区域畜牧产业退出后昆明肉奶蛋市场供应如何解决?这是一组非常尖锐的矛盾，须有周密的实施方案和财政支撑，否则事与愿违，后患无穷。
建议在此流域内不要一刀切，应综合考虑生态、经济、社会影响、农民利益及财政等因素，根据滇池流域的实际情况，建议划为三个区域分而治之，第一个区域是禁养区，即滇池环湖公路以内及31条河流两岸200米内全部畜禽养殖退出或搬迁，实行强行禁养，包括散养户，坚决杜绝污染源。
第二个区域是限养区。即滇池沿湖公路至1公里范围内和31条河流两岸200米至一公里范围内定为限制养殖区，禁止新建养殖场，逐步取消散养；对现有的养殖场逐一整治，限期达到粪便无害化处理或零排放，不能达标的取缔。
第三个区域，适度养殖区，即限养区以外统称适度养殖区，实行总量控制，对确需新建的在统一规划之内并必须通过环评方可建设．现有养殖场排污不得超标。
划定必要的禁养区对保护滇池很重要，但面不宜大，能形成隔离带即可。解决农村面源污染问题的关键是要通过环保设备和规范管理达到零排放，这样做各方面都容易接受。
二、实行禁养搬迁必须给予财政补偿
对禁养和搬迁的农户和养殖场，国家应给予三个方面的经济补偿：一是畜禽补偿，养殖场(户)在搬迁、转移、出售畜禽活动中必然会造成一定的损失．损失部分由国家承担；二是搬迁补偿，主要指搬迁运输费用及设施设备在搬迁中造成的损失部分应由国家承担；三是对新建养殖场，特别是现代化规模养殖场，以确保昆明市场肉奶蛋供应。其建设资金国家应适当给予支持。
除财政补偿外，还要认真制定工作方案，划定搬迁地点、妥善解决所需土地问题、搬迁户的生活环境和子女读书问题等。
三、在禁养地区可种植优良牧草，积极发展草产业。
根据退耕地的自然条件，选择水生草本植物、多年生优质牧草等分区分级建立湿地保育带、生态过滤带、生态产业带、林草复合生态保障带及草产品加工区，扶持草产品生产、加工、销售的专业公司，大力发展牧草产业。
五、扶持补助
9月2日，昆明市农业局受市政府委托，发布了昆明市政府《关于在昆明地区“一湖两江”流域禁养区域内规模畜禽养殖迁建扶持的指导意见》和《关于进一步加快畜牧业发展的意见》，昆明市政府出台了补助措施，规定在2008—2013年期间，通过县级畜牧、环保、滇管等部门验收的搬迁、新建养殖小区，按照其养殖规模、养殖种类，分别给予5万元至300万元的一次性生产扶持资金。
具体补助标准为：
年存栏奶牛200—299头的，补助100万元；300—499头的，补助1 50万元；500—999头的，补助250万；1000头以上的补助300万元。
年出栏生猪300—499头的，补助10万元，500一999头的，补助50万元；1000—1999头的，补助70万元，2000—4999头的，补助1 00万元；5000—9999头的，补助200万元；1万头以上的补助120万元。
年存栏母猪50—99头的，补助10万元；100—199头的补助20万元；200—499头的。补助40万元；500—999头的补助80万元；1000头以上的补助120万元。
年出栏禽类20000—29999羽的，补助5万元；30000—49999羽的，补助15万元；5万羽以上的补助40万元。
年存栏蛋禽10000—19999羽的，补助10万元；20000—39999羽的，补助20万元；4万羽以上的补助40万元。
年存栏肉牛50一99头的，补助40万元；100—299头的，补助60万元；300—399头的，补助100万元；400头以上的补助160万元。
年存栏羊100—199只的，补助10万元；200—299只的补助15万元；300—499只的，补助50万元；500只以上的补助70万元。
六、昆明乳业机遇与挑战并存
昆明冬无严寒，夏无酷暑，这也是发展奶牛业的基本要素。自1908年法国天主教传教士在昆明从英国引进一头荷兰公牛品种(黑白花)起，昆明市奶业经过百年的发展，形成了约4万头的荷斯坦奶牛群体，
结束了老弱婴幼需要吃牛奶还要找政府、凭票证、托关系的历史。各乳品加工企业利用自己的资金、技术优势，扶持市郊农村专业户发展奶牛生产。
但随着奶业的发展和人们环保意识的增强，昆明乳业却逐渐陷入困境。其主要原因：一是环保的压力；而且随城乡一体化的进程加快，城市型乳业的发展空间越来越小；二是与大理等乳业基地相比，昆明
乳业基地生产成本在不断增加，主要由于地租、劳力、房舍价格均较贵。奶牛场的粪尿、污水处理的成本相对要高。三是目前昆明许多奶牛场的利润在逐年下降，其原因是饲料大部分由外地运来，且价格逐
年上涨。奶牛的养殖成本在日益增加，而原料奶的收购质量标准越来越严。昆明的某些乳制品厂为了与其它低成本奶牛厂的乳品竞争，在想方设法降低生奶收购价格。在最近几年中，昆明乳业的成长明显落
后于大量乳业。四是乳业产品同质化现象严重。造成恶性竞争。
此时，《禁养令》的出台无疑给昆明乳业的发展指出了一条光明之路，但却也带来了相当大的挑战
挑战一：搬迁资金
对于此次《禁养令》出台，记者电话采访了涉及搬迁的一些奶牛养殖户和养殖场。然后发现，所以许多养殖户进退两难。按照补偿措施，散养户将得不到搬迁补偿，众多散养户表示，将放弃养殖行业。而上规模的养殖户也面临不少困难，养了10多年的奶牛，要是不养了全家靠什么过活，再说还有银行贷款要还，可如果继续养，很多困难都是无法解决的。首先补偿标准相对于搬迁所需要资金太少。就拿养200多头奶牛的李先生来说，根据资金扶持标准，年存栏200头以上奶牛
的养殖户。可以拿到100万元的补偿，听起来已经算高的了。可仔细算算账，养奶牛的土建与设施投入是比较高的，200头奶牛大概需要500万元的投入，如果搬迁后要继续养殖200头奶牛，光是土建设施的投入就在600—800万元左右。因此，补偿款是远远不够的。李先生一脸无耐地说：“搬是要搬，不搬的话欠银行的贷款还不了。但问题是，搬迁首要资金问题到现在还没有解决。此次补偿措施对养牛户来说，力度较弱。养殖规模在200头以上的养殖户只能补到100万元左右，与初期投入的500多万差距很大。”
挑战二：建场土地
搬迁工作在实际操作中困难重重，除了补偿资金之外，需要解决的另一个问题一一土地也遇上了麻烦。某县畜牧局局长普先生说：“近几个月光是来看养牛场地的农户不下70户，畜牧局也专门派人负责滇池流域禁养搬迁一事，但实际情况是，土地难求。一些养殖户看中的土地属于保护耕地范围，不能擅自挪为他用。我们找到的土地又多为较偏僻的山区，由于山路不通不利于养殖发展，如养殖户将养殖基地建在这些区域，不得不自掏腰包买单修路。”同时，养殖户还质疑，昆明市的补偿条例中提到的市县(设3个开发(度假)区管委会、呈贡新城管委会、昆明空港经济区管委会)两级承担补偿费用，其中石林、宜良承担比例为5：5。如果在宜良看到一片土地是否会因为对方还需要给予养殖户补偿而不租予土地。另一方面，由于没有资金，养殖户在另选养殖基地时也显得力不从心。
挑战三：搬场搬家还是放弃养殖
养殖户秦先生告诉记者，自从听说搬迁后，村里的养殖户在一起就此事已经合计过很多次了。对于他们来说，10多年来都是在家门口养牛，大的养殖户都投人了很多钱建起了养牛场地，购买了设备，而小的养殖户一般都是在自己家的房子里养牛。现在如果搬迁到其他地方，也就意味着不仅搬场还要搬家。因此，这样一来，对于那些小的养殖户来说是不现实的，所以i许多小的养殖户都准备不再养奶牛。一来，根据补偿措施，200头以下的养殖户是没有补偿款的，二来，目前许多养殖户都是在自己家里养奶牛，不需要租地成本。如果要搬迁，肯定要涉及租地，按现在每年每亩1800元计算。加上运输距离的成本增加和其他各项费用的上涨，就算顺利搬迁，养殖户增加的这部分成本最终也只能是水涨船高。
挑战四：市场供应会不会断奶
那么多养殖户搬迁，一段时间内会不会影响到市场供应是很多百姓都很关注的问题。施先生诉记者，昆明周边的奶牛养殖户所产的牛奶基本上供应了昆明的乳品加工企业，如果搬迁，不仅会使奶牛的产奶量下降。部分养殖户会将现有的奶牛原地处理后退出奶牛养殖行业，在一段时间内肯定会使昆明牛奶的市场供应受到影响。他也告诉记者，据他了解的情况，不仅大多数小养殖户要退出奶牛养殖行业，就连一些大型的养殖户都准备退出市场。因此，养殖户大规模搬迁不可能对市场没有影响。
采访中，所有养殖户都表示，这场滇池流域内畜禽大搬迁，对于奶牛养殖行业来说，无疑会是一次行业的大洗牌。众多的养殖户都将面临着一次生存的大考验。作为昆明龙头企业之一的雪兰牛奶公司的牧场也在此次搬迁范围之列。 ．
雪兰牛奶。迎来牧场升级的新机遇
昆明雪兰牛奶有限责任公司总经理席刚在接受记者采访时表示，尽管在搬迁过程中企业也面临着诸多的困难和问题，但搬迁后，牧场的软、硬件设施、环境、管理水平都将得到升级。据席刚介绍，目前雪兰牛奶的奶源主要是靠直属牧场和合作社供给，现在的牧场占地137亩，奶牛量达到1500头。目前，牧场搬迁的选址、征地工作已经基本完成，新牧场将建在石林县，预计明年6月之前整个牧场就能顺利竣工，并投产使用。整个牧场的搬迁计划总投资约5000万元。
“要搬迁，困难和问题是存在的，搬迁后相对距离较远，物流、运输、管理成本势必会增加。另一方面，搬迁后，奶牛要半年的时间才能恢复产奶，所以也会带来隐形成本的增加。”席刚说。同时，席刚也认为，搬迁也会给牧场和企业带来很多好处，例如，搬迁有利于牧场的硬件设施的更新升级；另外，新的地方很适合养殖，当地大量的牧草还能为奶牛的饲料供应提供便利；更重要的是，还能推动养殖规模、提高管理效率，实现自动化管理。“这样看来，搬迁还是利大于弊的。”席刚笑着说。同时，席刚也认为，对于牛奶企业来说，奶源是非常重要的，因此，未来的牧场还将建成一个观光旅游型的牧场，向消费者公开开放奶源采集、运输、加工及销售的全过程。因此，搬迁将使企业实现产业链的完整，无论是机械化、规范化都将全面升级。
通过采访，记者了解到，此次《禁养令》的出台无疑给昆明乳业的发展指出了一条光明之路．不但给搬迁的规模养牛场给予适当补偿，而且还有一定政策性扶持，虽然从短期看会对昆明乳业造成一定的影响，会面临着如搬迁选址、建设资金、牧草基地建设等问题。但从长远来看，却是昆明乳业发展壮大的契机。据统计，2007年。昆明市畜牧业实现产值57.2亿元，占农业总产值的39.1％，列全省前列。但2007年全市肉、蛋、奶人均占有量仅为86公斤，低于全国水平，与
全省平均水平持平。因此，昆明市奶业还存在巨大的市场空间和发展空间。而在《禁养令》引导和鼓励下，有志于长期从事乳业生产的企业来说，将会利用此机遇，将自己的养殖场向圈养和规模饲养方向发展，最终形成昆明现代乳业产业新体系，提升昆明奶牛生产的数量和品质，带动本地奶产业升级。
对所有昆明人来说，全面禁养的提法十分新鲜，过去从未有过，也没有实行过。这是昆明人在与水环境污染决斗中祭出的一柄利器。全面禁养。是此次“一湖两江”流域水环境治理中的一个新提法，也是自滇池污染治理以来的一个新措施。它不仅对昆明环湖地区及其他被划定的禁养区的传统畜禽养殖方式是一次革命性的改变，同时也是对我们传统思想观念的一次挑战。可以说，全面禁养是昆明人民几十
年来在与滇池污染作斗争实践中的一次不得不作出的抉择。因为全面禁养就意味着在滇池边上存在了干百年的牲畜家禽养殖业将告结束，但这又是为了彻底控制和杜绝滇池面源污染必然要作出的牺牲。
全面禁养，就是给市民提供一个很好的生态环境，让昆明居住的市民有一片自己的天，在蓝天白云下生活，享受阳光，享受生活。又在嵩明、宜良、禄劝等县将借此机遇做大做强养殖业，那么又是发展养殖业，重视养殖业，让其生态化、规范化、集约化、封闭化养殖，走生态之路，不能再让畜禽养殖污染环境。这样做，就是让养殖业存在于自己的空间内。畜禽并不是空气，任意闯荡，或飘散，或游离，而是将其安置于一个合理的空间内，让其有序发展，规模经营，发展壮大昆明经济，提升昆明的生态环境质量。昆明主城区禁养了，养殖业反而做大做强了，这难道不是一次很好的发展机遇，调整产业布局和结构的举措吗?
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